Un motore per lo sviluppo locale

La globalizzazione e la progressiva apertura dei mercati, accompagnata dagli straordinari progressi dell’innovazione tecnologica, hanno accresciuto enormemente le esigenze di competitività del sistema produttivo nazionale e, soprattutto, regionale. In questo contesto la disponibilità di servizi pubblici assume un ruolo fondamentale per il radicamento ed il rafforzamento strutturale delle attività produttive in un dato territorio. Oltre a costituire un’importante risposta a primari bisogni della popolazione del paese, la presenza e l’efficienza di una rete di servizi pubblici diviene sempre più il motore di ogni possibile politica di sviluppo locale. Un motore capace di condizionare, a seconda del grado di efficienza e di qualità, le scelte per l’insediamento, il radicamento e la crescita di iniziative produttive. In questo modo, concorre a determinare una nuova efficienza di sistema e diviene di fatto una componente essenziale del marketing territoriale. La creazione di adeguate strutture di gestione e di commercializzazione dei servizi consegue, in questa prospettiva, un duplice obiettivo: determinare un miglioramento del grado di integrazione sociale della popolazione, specie nelle aree più svantaggiate (dove la loro insufficienza, se non la loro mancanza, determina condizioni di tensione e di disgregazione sociale); realizzare i presupposti per favorire investimenti privati e rafforzare così la competitività del sistema di sviluppo locale. Il sistema pubblico nazionale dei servizi prese l’avvio all’inizio del secolo scorso con l’approvazione della legge Giolitti n° 103 del 29 marzo 1903. Tale legge stabiliva le regole per l’assunzione diretta dei servizi da parte degli enti locali e la costituzione delle aziende municipali, con l’obiettivo di “nazionalizzare” attività sempre più essenziali per la collettività, prevalentemente in mani straniere. I princìpi di questa legge hanno influenzato profondamente anche i successivi provvedimenti di riforma: dal R.D. n° 2578 del 1925, che istituzionalizzò le aziende municipalizzate pur non riconoscendone l’autonoma personalità giuridica rispetto ai comuni gestori, fino alla legge n° 142 dell’8 giugno 1990, che definiva le forme di gestione dei servizi pubblici locali. Ma i tempi erano già maturi per un più accentuato cambiamento e per la previsione di un sistema che si aprisse maggiormente realizzando una più netta separazione tra pubblico e privato.

L’evoluzione dei servizi pubblici locali

La più recente evoluzione del processo di riforma dei SPL, in Italia, ha seguito tre diversi momenti. Innanzi tutto c’è stata la privatizzazione formale di tipo organizzativo con il passaggio dall’Azienda municipalizzata alla S.p.A.. Tale passaggio sopravvalutava questa soluzione come risolutiva di tutti i problemi – sia organizzativi che gestionali –; in realtà era solo un primo passo, in quanto restava irrisolto il problema dell’ambiguità del ruolo dell’Ente locale come referente ultimo. In secondo luogo, è avvenuta la privatizzazione sostanziale con cessione prima parziale e poi totale della partecipazione pubblica a soggetti privati. Il terzo momento è stato quello del mercato. Anche per i SPL occorreva mettere più soggetti privati e pubblici in concorrenza tra loro per superare lo storico monopolio pubblico che tante inefficienze e sprechi aveva generato nel passato più recente. Nel nostro Paese, fatto del tutto anomalo, la stagione delle privatizzazioni è iniziata prima a livello nazionale ed è stata dopo applicata anche a livello locale. Tutto ciò è dovuto soprattutto agli intrecci tra momento politico e momento amministrativo. Tali intrecci nelle amministrazioni locali sono molto maggiori rispetto all’amministrazione centrale, e incidono fortemente sull’attività d’impresa, e di conseguenza sul funzionamento del mercato e sulla formazione dei prezzi del servizio offerto ai cittadini. Le difficoltà e la complessità della questione non erano ignote al legislatore nazionale, che, soprattutto nel corso dell’ultimo decennio, era andato “regolarmente” incontro a una lunga teoria di fallimenti di Disegni e Proposte di legge di riforma dei SPL. In questo periodo aveva sperimentato e scontato difficoltà di ogni tipo nel tentativo di mettere d’accordo tutte le istanze ed istituzioni che hanno un qualche interesse nell’organizzazione e nella gestione dei SPL. Da ultimo, con una scelta determinata, il Governo Berlusconi ha deciso di sciogliere il nodo dei veti incrociati e delle rivendicazioni di parte inserendo la riforma dei SPL nel contesto delle “Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e pluriennale dello Stato - legge finanziaria per l’anno 2002”. Il Parlamento ha profondamente modificato il Testo Unico delle leggi sull’Ordinamento degli Enti locali ed ha posto le premesse per una gestione più trasparente ed efficace dei SPL. Innanzi tutto ha distinto i servizi pubblici locali in “SPL a rilevanza industriale” e “SPL privi di rilevanza industriale”; in secondo luogo, ha dettato norme finalizzate a offrire i SPL in regime di piena concorrenza. La previsione di forme di gestione dei servizi più adeguate alle regole di efficienza e, soprattutto, concorrenza, delineata dal legislatore nazionale (nell’art. 35 della legge 448/2001), realizza un duplice obiettivo. Il primo è generare un miglioramento complessivo del grado di integrazione sociale delle popolazioni amministrate, soprattutto nelle aree a più basso sviluppo economico, dove la loro insufficienza – se non addirittura la loro mancanza – determina condizioni di sfaldamento sociale. Il secondo obiettivo è realizzare i presupposti per attirare e favorire investimenti privati in modo da implementare la competitività. Il legislatore approvando tale norma ha voluto dare piena attuazione all’art. 41 della Costituzione che sancisce la “libertà di iniziativa economica”, norma che, se guardata in un’ottica esclusivamente privatistica, lascerebbe perplessi. Infatti, il Costituente vi ha fatto confluire il solidarismo economico (che voleva unire la libertà d’iniziativa economica ai diritti della persona), ma non fa alcun riferimento al mercato. Tuttavia, se guardiamo l’art. 41 con l’ottica dei SPL vediamo che esso distingue l’attività imprenditoriale in senso proprio dall’utilità sociale, che è l’altro versante dei SPL. Questi ultimi, infatti, sono caratterizzati sia dalla natura imprenditoriale per quanto concerne la produzione di beni e servizi, che dall’interesse pubblico oggettivo per quanto riguarda il fine del servizio. In questa direzione si era già incamminato il mondo della Municipalizzazione. Basti pensare che, negli ultimi anni, oltre 250 aziende municipalizzate hanno modificato il proprio assetto istituzionale e sono state trasformate in società di capitali. Ma non era sufficiente! Occorreva accelerare il processo di liberalizzazione che procedeva a due velocità: più veloce a livello nazionale e molto più lentamente a livello locale per le forti resistenze dei poteri locali. La liberalizzazione non è una ricetta sempre valida per garantire lo sviluppo delle comunità locali. È una soluzione potenzialmente efficace per abbattere i costi e migliorare la qualità dei servizi, quando esistano gli specifici presupposti tecnico-economici per lo sviluppo di un libero mercato di operatori. In questo senso, nessun intervento di politica economica per lo sviluppo e l’occupazione può essere efficace se disgiunto da idonee iniziative di promozione, creazione ed espansione della rete dei servizi pubblici.

La linea europea

Il problema di una chiara regolamentazione della materia dei servizi pubblici locali, soprattutto di quelli a rilevanza industriale, era da tempo anche all’attenzione dell’Unione Europea. Basta ricordare il “Libro Bianco” dell’allora Presidente della Commissione europea Delors, il “Trattato di Maastricht” e il “Trattato di Amsterdam”. Questi documenti hanno segnato negli anni il percorso della Comunità, soprattutto nella individuazione e segnalazione del ruolo strategico dei servizi nella promozione della coesione economica, sociale e territoriale. Tali documenti sono stati tradotti in un gran numero di atti normativi e di indirizzo. Attraverso di essi la Comunità ha sollecitato la definizione di regole comuni in grado di coniugare diritti dei consumatori-utenti e necessità di investimenti crescenti; e così facendo ha imposto parità di condizioni, per tutti gli operatori europei ritenuti “idonei”, nell’accesso alla gestione e alla fruizione delle reti dei servizi pubblici. Sempre con un unico obiettivo: garantire al cittadino europeo standard qualitativi sostanzialmente uniformi e tendenzialmente più elevati di quelli che si registrano in molte aree del nostro Mezzogiorno. L’Europa non aspetta. Una capillare ed efficace rete di servizi pubblici potrà costituire, per le aree a più lento sviluppo del nostro Paese, oltre che un’opportunità di crescita socio-economica, un vantaggio competitivo in vista dell’allargamento dell’Unione ai Paesi dell’Est europeo. Qualità della vita, quindi. Garantita, però, da idonee scelte delle comunità locali, le sole in grado di fornire risposte alle innumerevoli e spesso contraddittorie esigenze dei cittadini. Una delle preoccupazioni maggiori del legislatore, nel dettare la normativa di riforma, è stata quella di garantire efficacia all’erogazione del servizio pubblico; e per raggiungere tale obiettivo, ha posto l’accento sulla necessità di “erogazione del servizio … in regime di concorrenza”. La nuova formulazione dell’art. 113 del testo unico delle leggi sull’ordinamento degli enti locali, tra vari punti irrisolti della riforma dei SPL, offre alcune certezze. Da un lato, la conferma di funzione e, dall’altro, il profondo cambiamento di ruolo degli enti locali; e i due connotati vanno strettamente collegati se si considera che possono rappresentare un’unica espressione: più regolazione, meno gestione. Inoltre, occorre precisare che la riforma, pur con tutte le sue lacune e contraddizioni, non riduce alla gestione il campo d’azione delle amministrazioni locali, ma ne ribadisce, ampliandola addirittura, la centralità nei processi di erogazione dei servizi. Tale centralità è, peraltro, confermata dall’apprezzamento dei cittadini per l’organizzazione e la gestione di servizi di buona qualità, utili per le imprese e per le famiglie. E’ proprio sul versante quali-quantitativo dei servizi offerti che oggi si gioca il rapporto tra amministrazione e cittadino e, ad esso correlato, il consenso “politico” rispetto al modo di governare e far funzionare le amministrazioni locali. A differenza di quanto accadeva anche nel recente passato, perciò, per gli amministratori pubblici non si tratta più di realizzare un numero indefinito di servizi, per lo più di qualità scadente, e attingibili in maniera indifferenziata da tutti i cittadini e il più delle volte a titolo gratuito o quasi. La scommessa su cui ha puntato il legislatore è quella di governare sistemi di erogazione “su misura”, a costi sopportabili e da addebitare solo parzialmente alle disastrate finanze pubbliche. Il cittadino-utente è più disposto a pagare per un servizio di buona qualità, piuttosto che contribuire alla sua “modernizzazione” con un aumento anche minimo della pressione fiscale locale, che peraltro negli ultimi anni ha avuto una notevole espansione. In definitiva, si tratta, per gli amministratori pubblici, di realizzare una diversa strategia di sviluppo dei servizi locali; strategia incentrata sul potenziamento delle funzioni di indirizzo, regolazione e controllo sull’erogazione dei servizi piuttosto che sull’organizzazione e produzione degli stessi. I prossimi mesi e anni ci diranno se il sistema delle autonomie locali, le aziende e le società che gestiscono servizi pubblici locali e i privati saranno stati in grado di cogliere l’opportunità concessa dalla legge 448/2001. E quindi se sarà portato a compimento il disegno riformatore di industrializzazione e di modernizzazione dell’intero comparto, sviluppando piani di investimento, valorizzando le esperienze delle aziende pubbliche, rendendo competitive a livello regionale, nazionale ed internazionale le imprese di servizio pubblico. Sempre però con l’obiettivo del miglioramento del servizio al cittadino e alle imprese, della tutela del consumatore e del contenimento dei costi.

Amedeo Calenzo lavora nell’unità operativa Area Editoria Formez